Реформа федеративных отношений. Федеративная реформа в россии

Преобразование федеральных отношений или федеративная реформа является важным достижением Владимира Путина на посту нового президента России. Пожалуй, именно с первых крупных инициатив, стартовавших в середине нулевых, началась деятельность Путина в качестве главы российского государства.

В девяностые отношения центра и субъектов федерации были достаточно непростыми: не было единого правового поля, отсутствовали перспективы в экономике, а характеристика РФ, как государства с федеративным устройством правления, вызывала большие вопросы. В этой связи Владимиром Путиным была поставлена задача по укреплению федеративного строя.

Новым руководством были определены следующие цели: ликвидация разобщенности и расширение федерального законодательства по всей территории страны; предотвращение правового беспорядка; подведение всех регионов к единым конституционным правам; возвращение федеральной власти, а также восстановление единого экономического пространства.

Первым реальным шагом в достижении целей стало образование семи федеральных округов, а также приведение законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральным.

Позднее Владимир Путин настоял на принятии еще одного важного решения для России. Он закрепил за президентом право распускать законодательную власть и снимать с должностей глав субъектов России.

Кроме того, заменил губернаторов и глав законодательной власти, входивших в состав Совета Федерации, на назначенных представителей.

Ближе к 2003 году Путин избран курс по укрупнению российских регионов. Тогда в Пермский Край объединилась Пермская область и Коми-Пермяцкий округ, а также увеличилась Тюменская область и Красноярский край.

У регионов появился ряд полномочий, согласно которым их обязали использовать средства из своего бюджета для решения вопросов местного значения. Согласно ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах законодательной власти субъектов», был определен круг полномочий регионов, что помогло существенно снизить риск нецелевого растрачивания денег регионального бюджета.

В декабре 2004 года был учрежден новый порядок избрания глав субъектов РФ, а в 2005 году введена система по разграничению полномочий между федеральной властью и субъектами России. Год спустя была проведена масштабная реформа МСУ.

В конечном итоге инициатива Владимира Путина по переформатированию федеративных отношений, реализация которой осуществлялась в течение несколько лет, закончилась успехом. Благодаря внедренным реформам удалось сформировать единое нормативное и экономическое пространство в России, которое в будущем оказало большое влияние на экономический рост и общее положение российской экономики.

Приведение регионального законодательства к федеральному в кратчайшие сроки позволило обеспечить эффективную реализацию не только функций государства, но и вопросов местного значения. Было полностью устранено влияние, которое не соответствовало Конституции, региональных элит в принятии важных решений на государственном уровне. При этом главы субъектов лишились возможности оказывать давление на федеральную власть по вопросам решения проблем на региональном уровне.

Все это, так или иначе, поспособствовало укреплению России, как федеративного государства. И, можно сказать, что именно радикальные и взвешенные решения Владимира Путина, который на тот момент только вступил в должность президента РФ, помогли нашей стране оправиться от «лихих 90-х» и ступить на совершенно иной путь развития.

Первые крупные инициативы Президента В.В. Путина после инаугурации (7 мая 2000 г.) были связаны с преобразованием федеративных отношений. В частности, был приведен в соответствие с Конституцией России порядок формирования Совета Федерации.

Ранее в верхней палате Федерального собрания были представлены губернаторы, что входило в противоречие с принципом разделения властей. После принятия в августе 2000 г. закона о новом порядке формирования Совета Федерации эта палата состоит из представителей, избранных региональными парламентами или назначенных губернаторами.

Помимо приведения в соответствие с Конституцией процедуры наполнения Совета Федерации, эти изменения существенно улучшили взаимодействие между Президентом и высшей палатой Федерального собрания. Параллельно федеральный Центр озаботился налаживанием конструктивных связей с руководителями регионов. Указом Президента России был создан Государственный совет, в котором губернаторы получили возможность выдвигать общенациональные проекты, а также представлять интересы своих регионов.

В мае 2000 г. указом Президента Владимира Путина были образованы семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В каждом из них вводился пост полномочного представителя Президента. На этих представителей возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. В то время многие законы в регионах противоречили российской Конституции. В стране в связи с этим царил правовой хаос, который в том числе угрожал суверенитету России. Достаточно вспомнить принятие рядом регионов во время кризиса 1998 г. антиконституционных актов, препятствующих вывозу продовольствия за пределы регионов и фактически вводящих внутренние таможни. Формирование единого правового пространства, начавшееся в 2000 г., завершилось в своей основе уже в 2001 г.

После образования в 2000 г. федеральных округов и введения института полномочных представителей основное внимание руководства страны сконцентрировалось на четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно (2003-2004) были приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы.

За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами. Такой подход был обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои полномочия, перекладывали ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением этого стали массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны, притом что средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем, оставались в ведении властей регионов.

Был установлен закрытый перечень полномочий (в количестве 41) регионов. Тем самым снизились риски нецелевого использования средств регионального бюджета. За регионами для финансирования этих расходов были закреплены собственные доходы. Параллельно федеральный Центр стремился к снижению числа льгот с заменой их на деньги с целью привести в соответствие с рыночными реалиями существующую социальную систему. С января 2005 г. вступил в силу закон о замене льгот денежными компенсациями. К сожалению, из-за плохой проработки законопроекта и неготовности регионов к его введению он вызвал существенное недовольство льготников. Правительству пришлось значительно увеличить выделяемые компенсации, что сняло градус напряжения в обществе.

Политическое значение этих реформ состояло в том, что региональным руководителям было предложено вплотную заниматься проблемами своих регионов, а не решать эти проблемы путем давления на федеральную власть.

Налоговая реформа является одним из важнейших достижений, стимулировавших экономический рост, начавшийся с 2000 г. Основные задачи налоговой реформы - снижение налоговой нагрузки на предприятия, усиление значения добывающих отраслей как источника налоговых поступлений, а также упрощение налогообложения малого бизнеса. В отношении населения была введена «плоская» шкала по налогу на доходы физических лиц - ставка налога для граждан с любыми доходами была установлена в размере 13%. Бюджет в результате существенно пополнился налогами с доходов, «вышедших из тени».

В 2001 г. произошла полная отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Был отменен налог на приобретение автомобилей. Единый социальный налог (ЕСН) заменил страховые взносы во внебюджетные фонды. Эта мера также способствовала частичному выводу заработной платы из тени, хотя ставка ЕСН продолжает оставаться высокой. В 2002 г. была снижена ставка налога на прибыль предприятий до 24% (в 2001 г. она могла доходить до 35%). Налог на добычу полезных ископаемых стал зависеть от цен на сырье на мировом рынке, что существенно пополнило бюджет России.

Замена в 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств на транспортный налог, а также отмена налога на покупку валюты существенно сократили доходы регионов. Однако изменение схемы распределения акцизов - на алкогольную продукцию в пользу федерального бюджета, на нефтепродукты в пользу регионального - стабилизировало ситуацию.

В сфере малого бизнеса также произошли изменения, в частности были снижены ставки налогов для предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения. На федеральном уровне утвержден список предпринимателей, имеющих право платить единый налог на вмененный доход. В 2004 г. был отменен налог с продаж, однако выпадающие доходы бюджетов регионов были компенсированы очередным увеличением норматива отчислений от налога на прибыль организаций.

Параллельно с изменениями в налоговом законодательстве были осуществлены попытки улучшения налогового администрирования. Так, в 2003 г. был введен принцип «одного окна», что позволяло зарегистрировать предприятие, подав документы в налоговый орган. Однако в налоговой сфере продолжали оставаться серьезные проблемы, связанные в первую очередь с криминальными поборами, которые осуществляют нечистоплотные налоговики в отношении предпринимателей, иногда даже разоряя компании. Множество проблем доставляли запутанные формы отчетности, заполнить которые под силу только профессиональным бухгалтерам, что создавало серьезные препятствия для ведения малого бизнеса. Несмотря на неоднозначные результаты налоговой реформы, положительным является тот факт, что в России в отличие от предыдущего периода появилась работоспособная (пусть и несовершенная) налоговая система.

Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возглавлявшейся Д.Н. Козаком и предложившей проект административной реформы в том виде, как она осуществляется федеральным центром сегодня (Комиссия была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года. №741)., проведен анализ действующих федеральных законов, определяющих механизм разграничения полномочий и деятельность властных структур. По результатам анализа Комиссией разработаны предложения о совершенствовании федерального законодательства, имеющие своей целью закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в России приняты новые законы, открывшие, по сути, новую страницу в истории федерализма в России. (После завершения работы Комиссии были приняты новые федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации (Далее СЗ РФ). 1999. № 42. Ст.5005; Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Российская газета от 8 октября 2003 г. N202; СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822). При этом особое место в новейшей политической истории занимает принятый по инициативе Правительства РФ федеральный закон о монетизации льгот. (Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).

Работа данной Комиссии и реализация выработанных ею предложений представляют собой часть общей административно-правовой реформы, объявленной Президентом РФ. Выступая перед доверенными лицами в канун выборов Президента России, В.В. Путин определил одну из главных задач государственного строительства в период своего второго срока, заявив: «Мы обязаны довести до конца и программу наших политических преобразований. В связи с этим хочу подчеркнуть: наши действия в этом направлении будут также последовательны, как и все, что для стабилизации в стране последние годы. Прежде всего, мы реализуем реформу федеративных отношений. Доведем до конца уже в ближайшие годы те ключевые преобразования, которые идут сейчас на уровне местного самоуправления». (Известия. 2004. 13 февраля).

Это было одним из немногих высказываний кандидата в Президенты страны в отношении федерализма в России. «Реализуем реформу федеративных отношений» -- что при этом имел в виду В.В. Путин, россияне смогли увидеть впоследствии. Многие политики проявили беспокойство по поводу судьбы федерализма в России. «Федерализму ничего не грозит» -- публично успокаивал общественность Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.И. Казаков.(Российская газета. 2004. 29 октября). Он высказал уверенность, что предлагаемая реформа не затрагивает ни одного из основополагающих конституционных принципов. И после ее осуществления Россия в полном соответствии со ст.1 Конституции РФ останется демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

Рассматривая онтологическую составляющую региональной политики, следует, в первую очередь, остановиться на двух ее аспектах: (а) влиянии регионов на московскую политику и (б) влиянии центра на процессы, идущие в регионах.

Формально, по Конституции, влияние регионов на московскую политику осуществляется через один институт -- Совет Федерации, где каждый регион имеет по два представителя. На самом же деле, конечно, каналов такого влияния значительно больше. Возьмем, к примеру, Государственную Думу. Не секрет, что списки блока «Наш дом - Россия» в 1995 году составлялись во многом региональными властными элитами, что, естественно, сказалось на составе думской фракции НДР. Еще большее значение имеет позиция местных властей в ходе выборов по одномандатным округам. Недаром любой кандидат в Государственную Думу стремится заручиться поддержкой местного начальства; по некоторым экспертным оценкам, такая поддержка обеспечивала примерно 50% успеха в значительной числе российских регионов.

Конечно, сегодня с появлением нового федерального закона, определившего порядок наделения полномочиями руководителей субъектов через региональные законодательные собрания, ситуация в корне изменилась. Региональные власти все больше теряют свое влияние в центре, поскольку они в одночасье оказались полностью зависимыми от федерального центра.

На каких принципах должны строится федеративные отношения в России? Можно выделить семь главных принципов:

1. Неизменность положений Конституции РФ.
2. Соответствие между закрепленными Конституцией РФ и федеральными законами правами и свободами человека и гражданина и конкретными обязанностями каждого уровня публичной власти по обеспечению их реализации (в том числе финансовому).
3. Сочетание самостоятельности органов государственной и муниципальной власти с политической и юридической ответственностью при реализации их собственных полномочий.
4. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов при реализации полномочий, подкрепленное наличием в федеральном законодательстве конкретных и эффективных механизмов обеспечения такого верховенства.
5. Недопустимость произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение.
6. Определение законом состава и содержания собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления различных типов.
7. Взаимосвязь территориальных и функциональных основ местного самоуправления.

Известный российский политик и ученый Р.Г. Абдулатипов, говоря о конституционно-правовых основах РФ, отмечал, что: «главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны». (Абдулатипов Р.Г. Российская Федерация: конституционно-правовые основы. // Фрагмент из книги «Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2000).

Изложенные принципиальные положения подлежат реализации в конкретных законодательных механизмах, обеспечивающих осуществление полномочий органов публичной власти. Совершенствование принципов и процедур разграничения полномочий диктовало необходимость внесения значительных изменений в существующее федеральное законодательство, обуславливает задачу изменения регионального законодательства и совершенствования деятельности государственных органов власти в субъектах Федерации.

Депутат Государственной Думы РФ В.А. Рыжков в одной из своих статей называет нашу федерацию «странной». В частности, он пишет: «В целом анализ конституционно-правовых основ современного российского федерализма позволяет, на мой взгляд, сделать заключение о том, что наша страна не относится к числу сформировавшихся федераций. Она -- федерация промежуточного типа: и не договорная, и не конституционная; не симметричная, но и не асимметричная. В современной теории федерализма сложно найти определение, которое бы точно описывало нынешнее состояние Российской Федерации. Можно назвать ее странной федерацией или же, более строго, федерацией спонтанной (в том смысле, что она явилась результатом не чьей-то политики или осмысленной воли, а стихийных процессов)». И второй вывод, связанный с первым: это федерация, в которой нет центра в общепринятом значении понятия, т.е. центра, имеющего свои интересы и реализующего их в какой-то последовательной политике.

Комиссией Д.Н. Козака были разработаны предложения о совершенствовании федеральною законодательства. Цель законодательной реформы -- закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в РФ и совершенствование порядка разграничения полномочий между ними в различных сферах общественных отношений. Комиссия при формировании предложений стремилась законодательно закрепить такой механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, который бы позволил осуществлять решение публичной властью стоящих перед ней задач на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально. Прежде всего, речь шла о доступности для граждан публичных услуг, максимальном учете интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.

Социально-экономическую и политическую основу современных федеративных отношений составляют признанные в России рыночная экономика, частная собственность, местное самоуправление и сложившаяся конституционная система управления государством.

Демократическая модель федерализма, которая провозглашена в первой статье Конституции РФ, имманентно связана с уровнем развития гражданского общества. В этой связи описание родовых признаков российского федерализма будет неполным без учета проблем взаимодействия относительно молодой демократии, не вполне развитого гражданского общества и властей, пока не научившихся работать эффективно в условиях роста самосознания гражданского общества.

Предпринимаются новые попытки разработать механизм обеспечения единства правового пространства России. Время от времени сторонниками централизованной державности вносятся законопроекты, направленные под видом укрепления государственной целостности на ограничение самостоятельности субъектов РФ. Последние инициативы Президента РФ относятся к явлениям такого рода.

Законопроект был предложен и озвучен Президентом как мера мобилизации властей на борьбу с терроризмом. Тем не менее, многие политики увидели в данном акте посягательство на основополагающие конституционные принципы. По мнению некоторых депутатов Госсовета РТ, эти инициативы направлены на ликвидацию национальных республик. Региональный корреспондент «Независимой газеты» В. Постнова так описывает заседание Госсовета РТ: «Президент Шаймиев быстро пресек вольные высказывания: “Если Президент Путин говорит, то надо поддержать”. Все говорят, как в стране все плохо, но никто не говорит, что делать. Но тут же высказался категорически против возможности роспуска Госсовета Татарстана. Эту точку зрения республиканского руководства, как сообщил источник «НГ» в Госсовете, председатель Госсовета Татарстана Ф. Мухаметшин высказал на заседании спикеров парламентов Приволжского федерального округа под председательством полпреда С, Кириенко в первой половине октября 2004 года в Нижнем Новгороде. Киреенко ответил: «Вы можете одобрять или не одобрять, закон будет принят в предложенном президентом варианте». (Независимая газета. 2004. 27 октября). Комментарии, как говорят излишни. Это и есть «федерализм a la Russe».

Необходимость укрепления единства и целостности России актуализирует проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном идет о «приведении в соответствие», но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства. Между тем известно, что во многих областях законы субъектов РФ опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах, и его применением в масштабах Федерации в целом. Проводимая Центром политика не должна сковывать инициативу и творчество регионального законодателя. Все чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом.

Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Вполне очевидно, что предмет работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти -- это один из важнейших инструментов федерализации всех сфер общественной и государственной жизни. И здесь крайне важно опираться на общие принципы, которые стали бы надежной правовой основой организации российской власти в целом.

За десять лет развития федеративных отношений страной накоплен колоссальный опыт федеративного и национального развития. Стране есть, что терять. Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону -- вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента РФ в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня.

Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления. Но ведь так не бывает в реальной жизни! Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти». Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ «уважал» безоговорочно. Попробуй, не уважь.

С одной стороны, нельзя не относиться с уважением к попыткам обеспечить согласованное функционирование органов власти Российской Федерации и ее субъектов. В 2000 году для этих целей был учрежден Государственный совет Российской Федерации, куда входят по должности главы исполнительной власти всех субъектов РФ. Чуть позже в Совете Федерации начал функционировать Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов.

С другой стороны, происходящие в стране процессы мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось многим в 1990-е годы. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов, упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма. Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о "ползучей фронде региональных элит" как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения "центр - регионы" в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны "пятен", на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- "деприватизация" федеральной власти на местах, оказавшейся в "собственности" региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров "парада суверенитетов" 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. "Маятник российского федерализма" качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых "перегибах" политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не "отыграться" за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее "непримиримые" из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация "электорального срыва" партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня "психологической легитимности" В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария "победы во втором туре".

Организация "электорального срыва" партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга "Единой России", которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария "электорального срыва партии власти" провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы "федеративного торга", с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина "психологической легитимности" по итогам президентских выборов. Именно "психологическая легитимность", реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария "победа во втором туре" подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации "федеративного торга". Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации